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浅析行政诉讼异地交叉管辖制度

来源:论文集  作者:余开来  时间:2016-01-17  点击次数:614

浅析行政诉讼异地交叉管辖制度

 

                           余开来    福建君来律师事务所

 

【内容提要】

 

在现行体制下,法院的人、财、物及基础设施建设等往往受制于地方政府,司法行政化色彩浓厚,使得其对当地政府的司法审查会收到当地行政权力的干预,迫使法官丧失中立性和独立性,无法甚至不能依法独立行使行政审判权,从而导致行政审判的公正性难以得到有效的保障。行政诉讼实践中,我国行政诉讼面临着"两高两低"的困境,即行政诉讼撤诉率高、上诉率高和胜诉率低、人民满意度低。面对这种困境,各地法院都在进行着各种尝试。笔者认为,在****不能马上实现的情况下,行政诉讼异地交叉管辖是一种既制衡政府行政权的过度扩张,又能确保司法公正,恢复人民对行政审判公正的信心的有效制度设计。本文在司法实践和探索的基础上,对当前行政案件管辖制度进行全方位的利弊分析和实证调查,在不改变现行法律框架的前提下提出了对部分行政案件实行异地交叉管辖的改革思路,其目标是通过程序公正来保障实体公正,从制度层面切断或阻隔行政等外部力量对司法的不当干预,实现行政权和司法权的良性互动,有效发挥行政诉讼的司法审查功能,提高行政审判的公信力。

 

[关键词]  行政诉讼   管辖制度   改革思考

 

一、我国行政诉讼地域管辖制度的概述

地域管辖指法院之间对诉讼案件的具体受理与审判的权限划分,即起诉人应到哪个法院起诉,是人民法院依法行使司法审判权的实现方式之一。而行政诉讼法意义上的地域管辖是指人民法院系统内部同级法院之间在受理和审判第一审行政诉讼案件方面的权限分工。[1]行政诉讼地域管辖制度在我国行政诉讼法构成框架中起支柱性作用,它的健全和完善在一定程度上直接影响到行政诉讼法的完整性和合理性。由于地域管辖制度直接决定某一个行政案件案件应由哪一个法院对其进行审判,决定着不同域的法院如何均衡案件审理分工,决定着不同地域的法院能否及时、公平、公正、独立审判以及避免它们之间****或争夺,使其依法履行法定审判义务。同时也决定行政诉讼案件涉诉的自然人、法人和其他组织的合法权益能否得到最大化的维护,防止行政相对人有状无门而四处奔波,最大限度的节约行政相对人的经济费用和便于当事人的诉讼。

根据我国现行《行政诉讼法》第17条规定:行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。经复议的案件,复议机关改变具体行政行为的,也可以有复议机关所在地人民法院管辖。《行政诉讼法》第17条规定在诉讼管辖上明确包含了三层含义:一是行政相对人认为原具体行政行为侵犯其合法权益而提起诉讼,由最初作出原具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖;二是经行政机关复议的案件,如果相对人认为复议机关维持原具体行政行为同样对自己的合法权益产生实际影响的仍然是原具体行政行为,仍由作出原具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖;三是如果是复议机关改变了原具体行政行为,行政相对人对复议行为提起行政诉讼的,可以选择作出原具体行政行为的行政机关所在地法院,也可以由复议机关所在地法院管辖。可见,行政诉讼案件的一般地域管辖制度遵循的依旧是传统的"原告就被告"的原则。

二、我国行政诉讼地域管辖存在的问题。

我国现行行政诉讼制度在诸多方面依然带有浓厚的民事审判色彩,如我国的行政诉讼地域管辖制度,不同程度地沿袭了民事诉讼地域管辖的规定,这样做法对我国行政诉讼的发展是必要的,有利于人民法院行使审判权,也有利于判决的顺利执行。但它在行政诉讼发展过程中逐步显现出的弊端也是难以掩饰的,其弊端集中体现在行政审判司法的独立性及公正性。

1)、在便于行政相对人进行诉讼的同时也妨碍了行政相对人行使诉权。诉权是当事人请求法院行政审判权以保护其权益的权利,是当事人进行诉讼活动的前提和基础。诉权中起诉权的行使与否直接决定着诉讼活动的提起,是当事人能否实现自己诉权的关键。在民事诉讼的一般地域管辖中,各国通行的做法是"原告就被告",即根据被告所在地确定管辖法院。我国沿袭了传统的民事案件管辖理念,这一原则虽然方便了当事人的诉讼,也方便了法院审判权的行使,但却忽略了行政诉讼的特殊性,及我国司法权的特殊性。与民事诉讼的"民告民"相比,行政诉讼的典型特点就是"***"。中国传统的官本位封建残余思想原本就影响着行政相对人对法院的信任感,而"原告就被告"原则将受诉法院和被诉行政机关置于一地,官官相护的遗毒思想势必进一步加重行政相对人的不信任感,且在被告的地盘上审被告,不可避免地会受到干预,客观上堵塞了行政相对人行使诉权寻求救济的渠道。

2)、级别管辖中较低的审判级别与公正地行使审判权存在着尖锐的矛盾。在我国现行的司法体制下,"法院系统是与行政区划相对应设置的,司法辖区与行政辖区合一,法院的****和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制,在实质性权力关系上还受地方党委领导"[2]。这使得人民法院很难站在中立的立场上裁判,许多地方的法院从自身利益考虑,在司法上采取了地方保护主义,严重影响了司法的公正性。"如果考虑便于法院公正审判,排除来自其他机关的干涉,就应当由较高级别的法院审理行政案件;如果考虑便于当事人进行诉讼,就应当尽可能地由与当事人住所地较近的基层法院管辖。"现行制度没有充分考虑行政审判中可能受到的法外干预,因此最高人民法院在司法解释中规定,被告为县级以上人民政府且不宜由基层人民法院审理的案件,由中级人民法院审理。虽然立法者注意到了行政干预司法的现状,但这样的规定在实践中并未起到显著作用。由于该解释并非强制性规定,因此各地方法院往往不能很好地贯彻,特别是中级人民法院,为避免加重审判负担,更加不会提级管辖。即使有些地方强制性地提高所有县级以上人民政府做被告的行政案件的审级,虽然在一定程度上克服行政干预司法的现象,但这种不分良莠的做法凭增了中级人民法院和高级人民法院的负担。[3]

综上所述,现行行政诉讼管辖制度的着眼点是方便行政相对人参加诉讼,方便人民法院进行裁判,在一定程度上实现了行政诉讼的效率问题。但是,在行政权庞大,司法行政化倾向严重的中国,现行行政诉讼管辖制度使得人民法院在审理行政案件时,难以有效排除行政机关的种种行政干预,无法真正摆脱司法地方保护主义,无法完全实现审判权的独立行使。行政诉讼地域管辖制度的改革早已是大势所趋,也已引起立法者的重视,部分地方法院在改进管辖制度上亦进行了积极的探索,如何在保证诉讼效率的同时实现裁判的公正,是笔者写作本文的目的。

三、行政诉讼异地交叉管辖制度的历史和法律渊源

20013月,一件行政案件的成功处理为异地交叉管辖提供了开创性经验。台州市某基层法院在一起企业起诉政府为法人名企业负责人的行政案件中,久拖不予受理,原告方遂上访至中院。中院数次指示该基层法院受理,但其出于地方利益的考虑,始终予以拒绝。无奈之下,台州中院受理了该案,然后将案件移交到另一个基层法院,该法院最终判决政府败诉。20027月,异地交叉管辖制度在台州全市推广。按照台州中院的规定,被告为县级政府的案件和一些当地影响较大的集团诉讼案件作为重大、复杂行政案件,由中级法院统一行使立案管辖权;再由中级法院将这些案件指定给案件所在地以外的基层法院审理。

公正审理行政案件的现实需要使交叉管辖制度最终以司法解释的形式确定。台州中院提供的资料显示,实行行政案件异地交叉审理一年,该市审结生效行政案件45件,其中行政机关败诉29件,败诉率644%,而在未实行这一审理方式的上一年度,审理的同类案件中,政府败诉率仅为13%。异地交叉审理的做法在相当程度上克服了行政干预带来的法院不敢受理、不敢判决的现象,在现行的行政诉讼管辖制度下是一个比较有益的创造。[4]由于公正审理行政案件效果明显,台州中院的成功经验被其他法院复制,而最高人民法院显然也注意到了这一制度创新。20069月,全国法院系统行政诉讼管辖制度研讨会在抚松召开。20061128日至29日,最高人民法院在浙江省台州市三门县召开研讨会,就行政诉讼异地管辖问题进行了研讨。[5]正是在总结实践经验以及充分研讨的基础上,最高人民法院于2008114日以司法解释的形式颁布了《管辖规定》。该制度的确立不仅具有变革意义,而且"对于进一步改善行政审判司法环境,保证人民法院依法独立公正审理行政案件,具有重要的现实意义和深远的历史意义。"

最高人民法院颁布的《管辖规定》关于异地交叉管辖的规定。(1)上一级法院将自己审理的第一审案件,移交到被告住所地之外的其他下级法院审理。《管辖规定》第一条明确列举了应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件,尤其是将被告为县级以上人民政府的案件(以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外)提高了审级。《管辖规定》虽未明确可以将该类案件作为异地交叉管辖案件。但是,最高人民法院行政庭副庭长李广宇《〈关于行政案件管辖若干问题的规定〉的理解与适用》中明确指出:"对于有些以县级以上人民政府为被告的案件,如果中级人民法院认为指定到本辖区其他基层人民法院管辖,也能够保证公正审理,也不必一律自己审理。"由此可见,该类案件属于可以异地交叉管辖的案件。(2)《管辖规定》第二条至第五条规定的四类案件可以异地交叉管辖:一是当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层法院不宜行使管辖权,直接向中级法院起诉的;二是当事人向有管辖权的基层法院起诉,受诉法院在7日内未立案也未作出裁定,当事人向中级法院起诉的;三是基层法院对其管辖的第一审行政案件,认为需要由中级法院审理或者指定管辖的;四是中级法院对基层法院管辖的第一审行政案件,根据案件情况,指定到本辖区其他基层法院管辖。(3)根据《管辖规定》第九条关于"中级人民法院和高级人民法院管辖的第一审行政案件需要由上一级人民法院审理或者指定管辖的,参照本规定"之规定,事实上高级法院、最高法院均可启动异地交叉管辖。

四、行政诉讼异地交叉管辖制度推行的理论

(一)异地交叉管辖制度的原则

1"自然正义原则"。正义是法律制度所要实现的最高理想和目标,也是人们用来评价和判断一种法律制度具有正当根据的价值标准。异地交叉管辖制度作为管辖制度的重要组成部分,其本身是一项程序制度,也必须符合正义的要求。笔者认为,根植于法律传统的"自然正义"原则同样也适用于对异地交叉管辖制度这一程序性制度的构建和评价。"自然正义"的理论基础是传统的自然法理论。该理论有两项基本要求:1、任何人不得做自己案件的法官;2、应当听取双方当事人的意见。随着社会的发展,该原则可包含一些新的要求。后世学者对"自然正义"原则作出了详细的分析和合理的论证。美国学者戈尔丁(Golding)认为,英国学者所说的"自然正义"实际包含以下九项内容,它们都构成了据此评价和断定司法审判程序自身公正性的标准:1、与自身有关的人不应该是法官;2、结果中不应包含纠纷解决者个人的利益;3、纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见;4、对各方当事人的意见均应给于公平的关注;5、纠纷解决者应听取双方的论据和证据;6、纠纷解决者应只在一方在场的情况下听取另一方的意见;7、各方当事人都应得到公平机会来对另一方提出的论据和证据作出反应;8、解决的诸项条件应以理性推演为依据;9、推理应论及所提出的所有论据和智能工具。戈尔丁认为,坚持上述公正标准有两个理由,一是公平能够促进争端的真正解决,而不是简单地了结;二是确保诉讼各方对整个司法审判制度产生信任,而没有这种信任,这些法律制度将无以复存。 

2"中立原则""程序对等原则"。在笔者看来,异地交叉管辖制度具备最低限度公正标准,能够使裁判者在双方当事人之间保持中立。也能够使双方当事人受到平等的对待。上述两项原则是相互联系的。笔者认为,正是因为异地交叉管辖制度具有上述标准,故该制度是正义的。如果法官不能保持中立或使当事人不能平等参与,就可能作出错误的裁判。异地交叉管辖制度中,因诉讼的被告不在审理法院的行政辖区,法院的人力、财力、物力不受制于被告或被告所在地的地方政府,故法官能够保持中立,并能平等对待双方当事人。[6]

(二)异地交叉管辖制度的价值体现

所谓异地交叉管辖,是指通过一定的制度设计和制度运作,将某些类型的行政案件交由被告所在地以外的基层法院管辖。由于将案件移交到被告的控制范围之外,其干预审判的途径被切断,使得司法的公正性能够得到较为有效的保障。最早实行异地交叉管辖的浙江省台州市在这方面的实践就很好地说明了这一点:该市自20027月推出这一举措至20036月的一年内,共采用这种方法受理行政案件81件,审结生效45件,政府败诉29件,败诉率为64.4%;而上年同期审结的107件案件中,政府败诉14件,败诉率仅为13.1%。当然,政府败诉率的高低与司法是否公正并不必然成正比关系,但是在我国现行条件下,异地交叉管辖制度无疑使公正审判变得更有保障。

在异地交叉管辖的积极作用逐步显现的同时,其与方便当事人诉讼的原则所可能发生的冲突也成为人们的担心。对于这个问题笔者认为,现行行政诉讼法在管辖问题上所确立的基本原则是"原告就被告",如果说该原则方便当事人的话,那么也是方便被告而非原告,因此这种制度本身并没有使原本就处于弱势的行政相对人得到更多的诉讼便利。相反,如果实行异地交叉管辖,在确定管辖法院时可以采用更多地考虑方便原告诉讼的方法,比如确定原告所在地法院管辖,选择离原告最近的异地法院管辖等,从而使原告获得更多的便利。至于异地交叉管辖可能给被告带来的诉讼上的不便利以及诉讼成本的增加,则可以通过财政预算的适当调整来解决。因为在行政诉讼中,无论从人、财、物的角度,被告都比原告更具有优势。

(三)实体正义与司法效益的冲突与平衡

对于异地交叉管辖制度,理论界和实务界也有质疑。如认为异地管辖会增加当事人诉讼成本,有的当事人会不会放弃诉讼?还有的认为,异地交叉管辖制度无形中增加了程序,故与效率也有冲突。笔者认为,从《管辖规定》实施以来的成效可以得出,在中国现在的语境下,交叉管辖制度不仅能开启行政诉讼程序的正义,还能保证实体公正。至于异地交叉管辖会增加当事人成本,以及影响效率的问题,该制度的实施确实会增加当事人的诉讼成本,如路程增加,使得车费增加,耗费时间也增加;对异地交叉案件的审查,增加了当事人诉讼的时间等。但是,与诉讼的公正性比较起来,审判不公所造成的损害,明显大于诉讼不便以及效率所造成的损害。

五、对完善行政诉讼异地交叉管辖制度的设想

(一)异地管辖制度的适用范围

基层法院受理的行政案件根据不同的标准,可以分为不同的类型。根据被告行政级别的不同,可以分为区()政府为被告的案件、区()政府职能部门(如公安、房地、规划等部门)为被告的案件、乡镇政府为被告的案件以及以省()级政府职能部门为被告的案件。根据原告和第三人人数的不同,又可以分为单一诉讼案件(如治安行政处罚案件)和集团诉讼案件(如大部分的规划行政许可案件)

实行异地交叉管辖制度旨在排除行政权对司法权的不当干预,因此该制度并不适用于基层法院受理的所有案件,而是只对那些可能会受到行政权不当干预的案件才实行异地交叉管辖。从被告的类型来讲,在现行体制下,区()政府对于基层法院人、财、物的分配有着举足轻重的作用,对法院的审理工作往往可以施加一定的影响力,因此,对于被告为区()政府的行政案件一般应实行异地交叉管辖。对于以区()以及省()政府职能部门、乡镇政府等为被告的案件,一般而言,这些部门不能直接决定基层法院人、财、物的分配,其对法院施加的影响力较为有限,不会对法院审判构成实质性的影响,因此无需实行异地交叉管辖。但是有两项例外:一、有些部门对法院的人、财、物以及基本建设等有一定的决定权,可能会对法院产生不当干预,这时应当实行异地交叉管辖;二、人数较多的集团诉讼案件。这类案件因为人数较多,一般在所在区()有较大的社会影响,审判过程中可能会受到比较大的干扰,因此也以实行异地交叉管辖为宜。

(二)异地管辖制度具体模式的选择

笔者认为,在推行异地管辖制度的同时,对异地管辖也应进行一定的限制,使其不至更远地偏离司法效率的轨道,从而在不改变现行法律框架的前提下提出了对部分行政案件实行有限异地交叉管辖,进而通过程序公正来保障实体公正,从制度层面切断或阻隔行政等外部力量对司法的不当干预,实现行政权和司法权的良性互动,有效发挥行政诉讼的司法审查功能,提高行政审判质量。

1、有限异地管辖案件的受理。异地管辖案件一般是由案件所在辖区的中级人民法院指定辖区内的某一基层法院进行管辖。在案件被指定以前是先按照现行行政诉讼法中的管辖规定向被告所在地基层法院起诉,再交由中级法院统一指定。案件按照级别管辖与一般地域管辖的原则先由基层法院受理,再移送中级法院统一指定异地管辖,避免了案件受理引起审级上的混乱。立案属于一审程序的内容,如果中级法院直接受理就意味着中级法院参与了一审程序。此时将案件移交基层法院,基层法院在作出裁判后,当事人不服提出上诉,中级法院此时又成为了二审法院。同一法院同时参与了初审终审两个程序,程序欠妥,且容易引起案件编号及档案管理上的混乱。而基层法院自行受理,中级法院只做管辖上的处理,不会引起审级上的混乱。

2、中级法院在进行指定异地管辖时,可适当参考当事人的意见。行政诉讼法之所以规定了"原告就被告"的原则,一方面是为了防止原告滥用诉权,寻找对自己有利的管辖法院,侵犯被告的合法权益。另一方面,也是为了方便被告应诉,方便法院调取证据与判决的执行。经过十几年审判实践的印证,这一原则已成为了制约我国行政诉讼法发展的瓶颈。行政诉讼与民事诉讼不同,行政诉讼双方并非平等的民事主体,行政机关作为被告始终处于强势位置,因此原告在选择法院时通常只会选择被告行政权力所及以外的法院以保证裁判公正性,而不同与民事诉讼的原告。法院开展异地管辖的目的,也是防止行政干预,从这点来看,与原告选择法院具有共同的出发点。此外,由原告主动选择法院也符合方便当事人进行诉讼的原则。当然,原告择地起诉所产生的一定消极后果依然存在,因此在指定异地管辖中,当事人的申请并不必然决定案件的管辖,是否准许,由中级法院决定。中级法院可根据本地区实际情况和案件的具体情形决定是否异地管辖,及交于哪个法院管辖。当然,如果中级法院认为被告所在地法院可以公正的审理,也可以决定仍然由被告所在地法院管辖。

3.推行异地管辖时采取相对集中及随机确定相结合的方式。行政诉讼不同于其他两个诉讼的又一区别是,行政诉讼案件的审判往往不仅需要法官对行政诉讼法相关法律有深入了解,而且需要法官对各类行政法规、地方性规章、单行条例等也有一定了解,不过分地说,行政诉讼的法律适用问题是三大诉讼法中最难的。行政诉讼审判的客观现实要求行政审判法官队伍的专业化、精英化。在进行异地管辖案件的指定时,有意识地将同一类型、同一性质的案件指定到同一法院进行审理,可以有效地促进行政审判的专业化,也有利于统一执法和裁判尺度。当然案件过分集中在少数法院不仅可能影响各辖区法院的案件平衡,也可能滋生新的行政干预。在相对固定地选择同一法院管辖的情况下,很难避免被诉行政机关与受诉法院拉上关系的情况。"行政侵犯司法,特别是侵犯法官的独立,在任何时代都是一个问题。"[8]让法官在绝对的真空和无干扰下进行裁判显然是不可能的,那只是司法的"乌托邦"。解决这个问题是一个系统的工程,异地管辖作为工程的一部分,可以在相对集中管辖的同时,采取管辖轮换制,不考虑上述因素,在辖区法院中随机确定管辖法院。相对于滋生新的行政干预的长期不利益而言,随机确定管辖所产生的临时不利益显然要小许多。既可以保证案件的公正裁判,也不会太多增加被告及受案法院的诉讼成本,相反会减少受案法院和被告的关系成本。

 

参考资料:

1、戈尔丁:《法律哲学》,三联书店1987年版,第240-241页。

2 []庞德:《通过法律的社会控制》,商务印书馆,1984年版,第1页。

3 []沃尔夫甘·许茨:《****-个过去和现在的问题》,载于《法学译丛》,1988年第4期。

4、马怀德主编:《行政诉讼原理》,法律出版社,2003年版。

5、李红枫:《行政诉讼管辖制度现状及对策分析》,载于《行政法学研究》,2003年第1期。

6、郑、便利的诉讼,还是公正的裁判-论行政诉讼有限异地管辖制度的构建,载于互联网。

7、 何海波编著:《法治的脚步声--中国行政法大事记(1978-2004)》,中国政法大学出版社2005年版,第247-248页。

8、马怀德主编:《行政诉讼制度的发展历程》,北京大学出版社2009年版,第198-199页。

 

作者:余开来,福建君来律师事务所主任/律师

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