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我国煤工尘肺病工伤索赔的艰辛

来源:网络  作者:余开来  时间:2015-01-24  点击次数:675

 

论我国煤工尘肺病患者索赔的艰辛

余开来 福建君来律师事务所律师

内容提要
  我国是世界上最大的煤炭生产国和消费国,2014年全国煤炭产量为38.7亿吨,占全世界的一半。2013年,煤炭在我国能源结构中占比67.5%,即便是这样的比例,也已经是历史最低值。根据中国煤矿尘肺病防治基金会的数据显示,目前,全国尘肺病本文人数已超100万人,其中62%集中在煤炭行业这一高发区,超过62万人。对于尘肺病农民工而言,他们经历的痛苦远不只是病痛。我们对他们最好的尊重和保护,就是让他们免于尘肺之痛,不仅仅只是给病者以救治,更要加强相应措施,严治粉尘超标,抓好劳动保护,从源头上根治尘肺病。特别在他患有尘肺病时,在法律和制度上给予保护,使他们维权之路更为顺利,得到他们应有的工伤待遇。但目前的法律制度中,从本人经办的多个案例中,揭露了我国煤矿企业违反职业安全卫生法律的事实,并分析了尘肺病患者在申请职业病待遇和索赔过程中所面对的种种障碍,包括雇主的欺骗手段、职业病防治法律和工伤保险法规的缺陷、劳动争议仲裁与诉讼程序方面的"瓶颈"。应对尘肺病患者索赔的种种障碍,提出转变职业病防治制度、简化职业病索赔程序和时间以及建立职病认定社会监督体系等。

关键词

职业病 煤工尘肺病 维权障碍 应对策略

一、煤工尘肺病患者索赔艰辛的概括。

根据中国疾病预防控制中心发布的"2007年全国职业病报告发病情况",是年全国共诊断各类职业病14296例。其中,尘肺病10963例,占新发职业病病例的76.69%,在这些尘肺新病例中,89.37%为煤工尘肺和矽肺,分别为5351例和4447例①。我们发现,最近8年来,尘肺病患者维权的各种难题不但没有解决,反而有恶化的趋势,特别是在尘肺病新病例(包括官方统计的病例和我们了解到而官方尚未统计到的病例)迅速增加之后,这些问题已经形成了患者索赔的巨大障碍,使他们维权的道路变得愈加崎岖艰难。本人以对个案当事人的访谈记录、当事人索赔的法律文书以及媒体的相关报道为研究资料,揭示这些障碍的形成原因与现状。本人将索赔障碍概括为制度障碍、资本障碍和权力障碍三类,当工人罹患尘肺病后,他们可能在职业病诊断与鉴定、工伤认定、职业病待遇核算以及待遇给付等程序中遭遇这三类障碍,这些障碍使上述本来并不复杂的程序变成了患者难以完成的过程,当他们拖着虚弱的身躯,一步一喘地走进了这些程序之后,所面对的很可能就是一个索赔的"陷阱",一旦落入其中,非但没有结果,反而有可能因耗费了残存的精力而过早离世。因此,为延续无数尘肺病患者的生命,为了社会的公正与和谐,我们有必要揭示这些障碍,分析这些障碍给患者索赔带来的后果,并探讨消除这些障碍的途径。本文所涉个案揭示,在尘肺病患者的索赔过程中,存在着来自制度、资本和权力三个方面的障碍。

  二、煤工尘肺病患者维权之路存在三大障碍的现实问题。

(一)、制度性障碍方面。现行职业病待遇的申请制度并未对农民工已经成为尘肺病患者主体的这个特点予以考虑,也未顾及尘肺病的发病机理。现实中,农民工们既缺乏基本的职业病防治知识,又在劳动过程中缺少基本的防尘装置和防护用品,他们中的大部分人在出现尘肺病初期症状后,已经被雇主以强制或者欺骗的手段解除了劳动关系,当尘肺病经过潜伏期出现临床症状后,以现存劳动关系为设计原则的法律法规就成为了患者申请职业病有关待遇的制度性障碍。他们不得不自己负担难以预期的诊断和治疗费用,又因与雇主并无现存的劳动关系而无法获得后续治疗费用,在申请工伤认定时,更会因地方政策的限制而失去申请资格。这些障碍使患者在病情发展之后,无法获得有效的救治,只能重新提起劳动争议仲裁和审判程序,将自己残存生命的延续寄托于繁琐冗长的程序之上,对于那些处在死亡边缘的尘肺病患者来说,这是极不公正的。

  (二)、资本障碍方面。在尘肺病患者维权的道路上,缺少道德、法律、工人集体力量约束的雇主成为了资本障碍的主要构筑者,他们利用了法律允许的空间和法律本身的漏洞,采取一切尽可能的手段,逃避本应承担的责任。对从事接尘作业的工人定期进行身体检查和离厂检查本是法律规定的一项责任,这一规定被雇主用作查出早期尘肺病患者的手段;解除劳动关系本是市场经济中雇佣双方的一种正常行为,这一行为也被雇主用作抛弃早期尘肺病患者的一种方式;甚至企业搬迁、名称更换、法人变更、资本合并等等商业运作形式都可以成为雇主逃避赔偿责任的途径。雇主们充分利用了尘肺病潜伏期长、患者缺少相关知识等特点,借空间与时间的差异,为患者索赔制造出种种障碍。那些称霸一方的雇主,更可利用与当地官员织就的关系网络,公开蔑视法律,视现行的规章如无物,直接拒绝承担赔偿责任。

  (三)、权力障碍方机。进入本世纪以来,新发尘肺病病例的迅速增长是政府片面强调经济发展,忽视社会公正和劳工权益的一种后果,而在患者的维权道路上,这种恶劣后果的影响依然存在。那些持有职业病诊断鉴定、工伤认定、劳动能力评定、职业病待遇核算、劳动争议仲裁、司法审判等各种权力的当权者们,在雇主的金钱贿赂与权势威胁之下,将本来应当简便、公正的程序变成了患者索赔难以逾越的障碍。在这些程序中,制度的刚性与缺陷因权力持有人的操作而得以放大,异地职业病防治医院的诊断证明不被企业所在地的机构认可;资本的**与趋利避害本性因权力持有人的操作被涂上了"合法"的色彩;仲裁和司法机构将雇主解除与早期尘肺病患者劳动关系的行为引为驳回患者请求的"正当理由".当本来只有四个步骤的程序因制度、资本和权力的障碍被演变为22个步骤之后,使索赔最长时间长达1149天②,而且不含前期劳动关系确认和后期强制执行时间。当大批的尘肺病患者倒在这条漫长无止境的路上,我们不得不注意到一个本来不在本文讨论范围内的话题-"弄权".也许,职业病诊断和工伤认定程序的设计者们希望赋予这套程序以简便、公正且具有刚性的特征,而在当权者对资本有意偏袒或者有所顾忌的时候,程序具有的刚性特征恰恰为他们提供了一个可以"弄权"的空间,他们可以将这套简便的程序演变为复杂的步骤、也可以将其打造成职业病患者索赔中无法逾越的障碍,更可以将其开辟为"官商勾结"的交易场。当因当权者的舞弊迫使一个
期尘肺病患者不得不使用"开胸验肺"的方式来证明自己患有尘肺病的时候,我们已经难以再将当权者们的行为定义为"行政不作为"或者"渎职"或者"玩忽职守",这些人的所作所为令我们想到的是,一群冷血的人在对一群无助的人持续的恶意戏弄。

三、煤工尘肺病患者维权艰辛的根本原因

  本文上述提及的三类障碍是相互交织的,最终形成一个巨大的结构性索赔障碍,从而大大增加了尘肺病患者索赔的难度。制度性障碍为雇主构建资本性障碍形成了基础,他们在职业病的诊断鉴定中,可以拒绝出具所需的相关文件,进而将资本障碍设置在了尘肺病索赔程序的开端,而权力性障碍又是"官商勾结"的一种必然后果,尘肺病的诊断鉴定机构、工伤的认定机构、劳动能力的鉴定机构、劳动争议的仲裁机构以及司法机构的相关人士,都可以利用制度所具有的刚性与缺陷,用手中的公共权力将尘肺病患者索赔的程序异化为维权的障碍。在这三类障碍的背后,则是我国职业病防治领域现实中所面临的重大问题,即"官商勾结"与劳工弱势。当那些以地方GDP 作为仕途"敲门砖"的政府官员找到了唯利是图的雇主时,以环境和劳工权益为逐利代价就成为"官商勾结"的结点;当政府扼杀了劳工组织的萌芽且剥夺了他们的集体谈判权利之后,劳动者就已经沦为任由雇主宰割的"羔羊".两大问题在催生了我国职业病和工伤事故持续高发的同时,也蔓延到尘肺病患者的维权领域并形成了三大障碍的背景,源于劳工弱势而形成的资本障碍同源于"官商勾结"所形成的权力障碍自不待言,即使是制度障碍亦置于这个背景之下,我们可以发现,正是因为两大问题的存在,才使立法者在法律的制定过程中,缺少对劳工权益在普遍意义上的考虑和对尘肺病患者在特殊意义上的兼顾。

  四、对改变我国目前尘肺病患者索赔障碍的设想。

  (一)、转变职业病防治制度的构建思路。我国职业病的防治制度一直秉承"预防为主"的方针,围绕这一方针,制度要求企业采用有效的职业病防护设施,为劳动者提供防护用品;设置职业卫生管理机构,配备专业人员负责职业病防治工作,还要求企业制定职业病防治计划和实施方案;建立、健全职业卫生管理制度和操作规程、职业卫生档案和劳动者健康监护档案、工作场所职业病危害因素监测及评价制度以及职业病危害事故应急救援预案等等。这套防治制度的设计思路忽视了我国现实中大量私营中小企业和家庭作坊存在的现实,即它们是在经济利益驱动下生成的一种生产经营单位,因生产资源而生,视经营状况而存,随市场竞争而灭,它们当中有相当一部分根本就不具备法人的资格,也不在政府工商管理部门和职业病监管部门的视野之内,自然难以完成制度中的大部分要求,例如建立各种职业病防治制度和档案等,这是一个在经济发展过程中不可回避的现实,也是一个在短时期内无法消除的事实。因此,政府应转变目前这种不切实际的、整齐划一的职业病防治制度的构建思路,转而采取分类治理的模式。

  为接尘工人建立受雇档案。对具有法人资格的企业,应仍然要求它们按照《职业病防治法》的规定,在政府有关部门监督和指导下,建立法律规定的一切制度;对那些不具有法人资格的小作坊、小矿井,小工厂,则由政府有关部门予以监管,除要求为工人提供必要的职业病防护设施和个人防护用品外,由政府代为建立和管理相关的制度和档案,这里首先要对从事高粉尘作业的工人建立严格的受雇登记制度,要求雇主报送有关人员的基本资料,并要求他们定期本文人员变动情况,根据这些资料,由政府有关部门建立和保存接尘工人的受雇档案,以作为尘肺病例发生之后的诊断、鉴定和工伤认定的依据。

  定期进行尘肺病普查。直到目前为止,政府对位居职业病首位的尘肺病例尚无较为准确的统计数据,这使对此种职业病的防治与善后工作都处在一种混沌、摸索、应付的状态中,最近一次的全国性调查应当是1987年由卫生部组织的"全国尘(矽)肺流行病学调查研究".时隔20多年,我国企业的结构已经发生了重大变化,大部分尘肺病都发生在中小私营企业中,近年来,有专家提出的所谓"一百万"矿工尘肺病患者的数据,也仅仅是一种基于经验的估算,不足以作为尘肺病防治项目设计和防治政策制定的依据。中央政府应当对这类职业病有定期进行普查的规划与计划,并将普查的重点设定在从事高粉尘作业的私营中小企业,将在这类企业从事接尘作业的农民工作为普查的重点对象。普查应当以3-5年为一个周期,由政府和雇主共同负担普查的费用。对在普查中发现造成大规模尘肺病例的企业,政府卫生监督部门应采取措施,督促雇主改善工作条件,装备降尘设施,采用湿式作业,或者更换产生粉尘的原材料。

  普及尘肺病知识。我国尘肺病病例在近年来激增的原因之一是农民工对接尘作业导致的尘肺病危害缺少基本认识,缺少自我保护的意识,这个问题又与政府和中华全国总工会(以下简称"全总")忽视对他们的权益保障有关。上个世纪末,政府在放开对农民工外出务工限制的同时,忽视了对他们进行必要的职业病防护知识和劳动权益保障知识的宣传,很多人不了解高粉尘作业的危害、尘肺病的致病原因和初期症状,也不了解在患病之后应当享有的权益和获得权益的途径,全总各级工会当时也对这些问题未能予以重视。各级政府和工会应当将普及尘肺病防护知识和职业病待遇的政策法律作为农民工权益保障工作的重点,应当利用各种媒体和相应手段,或者借助工会与农民工非政府组织的力量,在工人当中深入开展尘肺病防治、职业病待遇等有关法律和知识的宣传。政府和工会若将以"援助农民工"为名筹集的资金用于这一工作,则功德无量,这要比那些为粉饰政绩而为农民工设计的"职业招聘工程""法律援助工程""技术培训工程"有更多的实质性意义和实际效果。

  建立由工人参与的制度。中国劳工通讯一贯主张,真正能够抑制和减少职业病的有效、长效机制是建立一套由工人参与的企业职业安全卫生监督管理制度。在企业中,最关心工人生命安全和身体健康的是工人自己,只有当他们真正能够在职业安全卫生监管方面发挥作用,职业病防治和安全事故的防范措施才有可能得到落实,具体地说,就是工人们能够组织起真正代表自己利益的工会,参与管理和监督企业的职业安全与卫生状况。惟有发动工人,以工人集体的谈判力量,才能迫使雇主改善劳动条件,增加职业安全与卫生防护装置,向工人发放合格的劳动防护用品;也只有通过这种自主的工人组织的力量,才有可能打破资本的障碍和权力的障碍。

  (二)、简化尘肺病患者的权益救济程序。应当说,我国职业病诊断、鉴定和工伤认定的程序并不复杂,之所以在现实中变得如此繁杂且具有过度的刚性,有其制度本身设置的失误,更是程序的操作者弄权所致。因此,必须通过行政手段和立法机制,还原这套程序的本来步骤和简便特征,以使尘肺病患者在短时间内通过这套程序获得及时的救济。

  建立尘肺病患者的诊断鉴定和工伤认定程序。在上个世纪末和本世纪初期我国经济高速发展阶段,诸如珠宝加工、建筑、采掘等产生高粉尘的企业,普遍存在缺少防尘装置和防尘用具供给不足的问题。鉴于尘肺病具有潜伏期长、大部分患者已经被雇主解除了劳动关系等特点,并考虑到未来新发尘肺病例将持续居高不下的趋势,应当建立一套有别于其他职业病的诊断鉴定和工伤认定程序。在这套程序中,应当针对上述尘肺病患者索赔中所遭遇的资本和权力障碍,设计出可以破解障碍的方法,并根据尘肺病患者索赔的具体困难,本着"合法、公正、及时"的原则,在劳动关系确认、申请所需文件、异地诊断证明、工伤认定时效等方面为尘肺病患者开一道"方便之门".

  修订落实法律以便利权益救济。有关职业病待遇的法律应当以便利对患者的权益救济作为修订的原则,而便利之意莫过于程序尽量简化明了。如果政府有关部门能够为接尘工人建立受雇档案,在尘肺病例出现后,可以追溯病发的时间和地点,患者与雇主的劳动关系也可明确,此后的尘肺病诊断、鉴定和工伤认定也将不存在劳动关系证明文件缺失的问题。在这些程序中,应当允许患者利用法律已经提供的便利,例如,认可患者在异地(居住地)职业病防治机构获得的诊断结论。立法机构还应对造成患者权益救济不便的法律予以修订,例如,规定在尘肺病患者病情发展后,获得自动晋级的资格;允许法院受理患者的民事赔偿诉讼请求;患者在与雇主或工伤保险机构发生争议之后,可以直接向法院提起诉讼;法院在事实基本认定的前提下,视患者的病情启动先予执行程序,在判决中对后续治疗费有所兼顾等等。


  建立区域间尘肺病患者救济的援助机制。尘肺病患者以其虚弱之躯远离家乡,奔走于维权的路上,这是对我国人权状况的一大嘲讽。在缺少民间维权组织出面协调的情况下,应当在患者居住地与雇主所在地的政府之间建立一个针对尘肺病患者的援助机制,由两地政府出面协调解决他们的异地维权事宜。建议在尘肺病例高发地区,由当地政府成立尘肺病患者维权工作组,由政府的卫生监督、职业安全监察、人力资源和社会保障以及司法部门派员组成,负责就患者的职业病待遇事项与雇主所在地的政府相关部门进行协调,以使尘肺病患者能够得到及时的救治与救济。为保障尘肺病患者及其家庭的生活水平,对确实无法确认劳动关系的尘肺病患者,其现居住地的政府应将他们纳入当地最低生活保障对象,并为他们提供必要的医疗救治条件,所需费用由政府承担。

  为尘肺病患者建立治疗与保障基金。我国尚有大批的尘肺病患者因不能确认劳动关系或者找不到原雇主而无法得到及时的救治,其家庭因病致贫,债台高筑,陷入生活绝境。政府应当采取强制性手段,根据高粉尘作业企业的产值,按照一定的比例提取尘肺病防治费,建立尘肺病患者治疗与保障基金。该基金的主要用途是为那些已经确诊为尘肺病的患者在尚未获得工伤待遇之前,提供救急性质的治疗费用和基本生活保障。建议由政府有关部门主持基金的筹集和运作,可根据企业的规模和工作地粉尘的浓度,确定不同的基金费用征缴率,在银行设立专户,专款专用,同时,对基金的支付标准和支付手段制定相关的制度。

  (三)、建立对职业病诊断认定制度的社会监督系统。本文揭示了尘肺病患者在诊断、鉴定和工伤认定过程中所遇到的权力障碍,这一障碍凸现了公共权力严重异化的趋势。因为社会中缺少对职业病诊断和工伤认定的公共监督系统,对权力的监督仅限于政府有关机构内部的自我监督机制,这种监督对于抑制公共权力的异化已经毫无作用。因此,来自外部的社会监督应当成为抑制权力异化,消除尘肺病患者索赔之权力障碍的一个必要途径。

  建立对尘肺病诊断和工伤认定制度的社会监督系统,首先是要确认民间团体对这些制度运行的监督资格。政府应当根据行政区划,在各地选择合法注册的民间团体,赋予它们对高粉尘企业进行尘肺病监督的资格,并提供物力、资金、培训方面的支持。再者,要确定民间团体对制度的监督职责与相应的权力,这些职责和权力包括:(1)根据工人提供的线索,随时对高粉尘作业企业的职业卫生进行监督,并向政府有关部门举报企业存在的问题;(2)对尘肺病的诊断和工伤认定过程进行监督,受理工人和患者的举报,对有关职能部门提出质询;(3)代表尘肺病患者对劳动能力鉴定和工伤认定机构的行政行为提起行政复议;(4)以此类机构为诉讼对象,代表尘肺病患者向法院提起行政诉讼。

  全总作为一个准政府性质的组织,如果仍然愿意以"群众组织"的身份出现,则应当在尘肺病的防治和对患者的救济中承担积极的角色。地方工会应鼓励和支持农民工在高粉尘作业的企业中组织工会,或者协助工人在企业中建立职业安全卫生监督委员会(或职业安全卫生监督小组),在其所在区域建立职业安全卫生联合监督委员会,委员会成员应该由工人自己选举的代表组成。在条件成熟的时候,鼓励和指导企业工会就职业安全卫生事项与雇主进行集体谈判,签订专项集体合同。另外,地方工会应为尘肺病患者索赔提供法律援助,并为那些异地维权的患者在需要时提供食宿条件。尘肺病在我国的职业病中已经居于首位,而煤工尘肺病又成为我国职业病的“第一杀手”③,估计数量已超过百万之众,当患者在无法获得正当的职业病待遇或者合理的经济赔偿时,势必形成大量的权益争议,当尘肺病在某一企业或者某一地区大面积出现时,又往往形成患者集体追讨权益的群体性事件。尽管政府可以采取"特事特办"的方式,化解群体性的争议和典型个案,但尘肺病患者的权益保障最终要通过消除三类索赔障碍方可实现。

注释和参考文献

①、陈东进,姜平. 矽肺的成因及诊断标准初探.中国防痨杂志,2007年,第257期,第52页。

②、李红,唐神结. 《我国职业病的对策》[J].中国防痨杂志,2010年,第293期,第37页。

③、罗永艾. 《煤工尘肺病成因分板及对策》[J].临床肺科杂志,2012年,第三期,第16页。

 

作者:余开来,福建君来律师事务所主任/律师

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